Cosa sono

Il d. lgs. n. 152/2006 prevede un sistema per la gestione di imballaggi fondato sulla collaborazione tra gli operatori economici secondo il criterio della “responsabilità condivisa” (art. 219, comma 2), caratterizzato da una ripartizione di competenze tra produttori e utilizzatori di imballaggi da una parte e pubblica amministrazione dall’altra nonché dall’obbligo di realizzazione degli obiettivi di recupero e di riciclaggio disciplinati dall’art. 220 e fissati nell’allegato E del decreto, in conformità alla disciplina comunitaria.

A carico dei produttori di imballaggi la legge pone: i) l’attività di ritiro dei rifiuti di imballaggio primari o comunque conferiti al servizio pubblico della raccolta differenziata, quest’ultima gestita dalla pubblica amministrazione, e in particolare dai Comuni (ai sensi degli  artt. 198 e 222); ii) l’attività di raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari presso piattaforme private; iii) l’attività di recupero e di riciclaggio degli imballaggi usati;

A tali fini i produttori di imballaggio possono alternativamente:

  • aderire a uno dei Consorzi di filiera costituiti per ciascuna tipologia di materiale di imballaggio (art. 221, comma 3, lett. b, e art. 223);
  • organizzare autonomamente la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale” (art. 221, comma 3, lett. a);
  • mettere in atto “un sistema di restituzione dei propri imballaggi” (art. 221, comma 3, lett. c).

Procedura amministrativa di riconoscimento

I produttori che non intendono aderire al CONAI e a uno dei Consorzi di filiera devono presentare alla Direzione Generale per i Rifiuti e l’Inquinamento del Ministero dell’Ambiente, il progetto del sistema autonomo di gestione richiedendone il riconoscimento sulla base di idonea documentazione.

Il progetto va presentato entro novanta giorni dall’assunzione della qualifica di produttore o prima del recesso da uno dei Consorzi di filiera al quale il produttore aderisce. Per ottenere il riconoscimento i produttori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema sarà effettivamente ed autonomamente funzionante e che sarà in grado di conseguire, nell’ambito delle attività svolte, gli obiettivi di recupero e di riciclaggio fissati dalla legge. I produttori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali degli imballaggi siano informati sulle modalità del sistema adottato.

Per prassi, il procedimento di riconoscimento è stato fino ad oggi svolto in due fasi:

  • nella prima fase, effettuata una positiva verifica di natura meramente formale e documentale del progetto, il sistema autonomo è autorizzato a operare in via sperimentale;
  • nella seconda fase, effettuate le verifiche e i controlli volti a valutare l’effettiva capacità del sistema di operare nel rispetto dei requisiti di legge, si giunge a un provvedimento definitivo di riconoscimento o di diniego dello stesso.

L’obbligo  di corrispondere il contributo ambientale CONAI è sospeso a seguito dell’intervenuta autorizzazione del sistema a operare in via sperimentale e fino al provvedimento definitivo che ne accerti il funzionamento o il  mancato funzionamento (art. 221, comma 5, d. lgs. n. 152/2006).

Elementi valutativi CONAI

L’art. 221, comma 5, d.lgs.152/2006, nella sua stesura originaria, richiedeva  a CONAI di fornire all’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti – i cui compiti sono successivamente passati alla Direzione Generale per i Rifiuti e  l’Inquinamento del Ministero dell’Ambiente – propri “elementi di valutazione” in relazione ai progetti dei sistemi autonomi previsti dall’art. 221, comma 3, lettera a) dello stesso decreto.

Per quanto riguarda i procedimenti amministrativi di riconoscimento dei sistemi autonomi di gestione dei rifiuti di imballaggio in plastica secondari e terziari, CONAI si era impegnato nei confronti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato a predisporre una procedura determinata in via preventiva con l’affidamento a un soggetto terzo (monitoring trustee) del compito di formulare gli elementi di valutazione richiesti specificamente dal Ministero dell’ambiente o, qualora questi non siano indicati dal Ministero, a renderli sulla base di linee guida di valutazione predeterminate, in ogni caso in tempo utile per la trasmissione al Ministero entro il termine da questo indicato o, in mancanza di termine, non oltre trenta giorni dalla richiesta.

L’art. 1, comma 120, della legge 4 agosto 2017, n. 124 ha modificato l’art. 221, comma 5, d. lgs. n. 152/2006  stabilendo che gli “elementi di valutazione” vengano espressi dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale  – ISPRA – e non più da CONAI.

Rapporti economici con CONAI

  • La copertura dei costi di raccolta differenziata e avvio riciclo in fase di riconoscimento

Secondo quanto previsto dall’art. 221, comma 5, d.lgs. 152/2006 –  come modificato dall’art. 1, comma 120, L. 4 agosto 2017, n. 124 – l’obbligo  di corrispondere il contributo ambientale CONAI è sospeso a seguito dell’intervenuta autorizzazione del sistema a operare in via sperimentale e fino al provvedimento definitivo che ne accerti il funzionamento o il  mancato funzionamento.

  • La copertura dei costi di raccolta differenziata e avvio a riciclo dopo il riconoscimento

I provvedimenti definitivi di riconoscimento fino ad oggi intervenuti hanno previsto che il sistema autonomo, nel caso in cui non sia in grado di dimostrare che i propri rifiuti di imballaggio non affluiscono nel servizio pubblico di raccolta differenziata, debba garantire la copertura dei costi di ritiro dei rifiuti dei propri imballaggi conferiti in raccolta differenziata e ritirati da CONAI mediante uno specifico accordo.

  • L’accordo per i sistemi autonomi di gestione dei rifiuti di imballaggio in plastica secondari e terziari
  • CONAI si è impegnato nei confronti dell’AGCM a verificare con il sistema autonomo, tenuto conto della specificità di ciascun progetto, e già dopo la sua presentazione al Ministero, se occorre intervenire con un apposito accordo con riguardo al calcolo del contributo relativo ai rifiuti di imballaggio del sistema che eventualmente affluiscano al servizio pubblico di raccolta differenziata, per poter procedere a una sua rapida determinazione una volta intervenuto il provvedimento di riconoscimento, se da questo prevista o, in ogni caso, se richiesto dal sistema autonomo. Se l’accordo non è concluso entro 30 giorni dalla trasmissione del provvedimento di riconoscimento, CONAI affida l’incarico ad un soggetto terzo (monitoring trustee) che provvede entro i successivi 60 giorni.

In particolare:

  • l’accordo o il terzo indipendente individua la quantità dei rifiuti di imballaggio del sistema autonomo conferiti al servizio pubblico di raccolta differenziata e ritirati dal sistema consortile; i flussi nei quali confluiscono tali rifiuti e i relativi costi di raccolta sulla base dell’accordo ANCI/CONAI nonché, qualora il decreto ministeriale di riconoscimento non disponga che siano dovuti solo i costi di raccolta, l’eventuale differenza positiva o negativa tra gli altri costi di selezione ed eventualmente di recupero energetico e i ricavi delle vendite dei rifiuti della medesima tipologia; il contributo di conseguenza dovuto;
  • ai fini di quanto sopra si applicano in via preferenziale criteri analitici; qualora questi non siano oggettivamente applicabili o le analisi occorrenti risultino eccessivamente onerose può essere utilizzato un metodo alternativo basato su tecniche e procedimenti di calcolo che si fondano su macrodati quantitativi o subordinatamente un metodo forfettario basato su ogni dato disponibile. Durante le trattative per la conclusione dell’accordo il sistema autonomo può chiedere che sia il terzo indipendente a valutare la fattibilità tecnico-economica del ricorso ai criteri analitici o al metodo alternativo;
  • per la determinazione del contributo per la quantità dei rifiuti del sistema autonomo conferiti in raccolta differenziata sono state definite linee guida.

Dati e informazioni utili

Di seguito vengono riportati i principali dati utili.

Evoluzione dei principali dati di immesso di imballaggi, riciclo e recupero dei rifiuti di imballaggio a livello nazionale (2009-2019)


Evoluzione dell’immesso al consumo di imballaggi in Italia nei diversi materiali (2009-2019)


Risultati nazionali di riciclo e recupero per materiale di imballaggio – Anno 2019


Oltre alle pubblicazioni CONAI presenti nell’Area Download Documenti, si segnala il Capitolo Imballaggi e Rifiuti di Imballaggio riportato all’interno del Rapporto Rifiuti Urbani – Edizione 2019 di ISPRA.